進(jìn)步黨時(shí)代1901—1932
(1)國會(huì )內部的權力轉移
進(jìn)入二十世紀,當國會(huì )權力在政黨領(lǐng)導下發(fā)展到頂峰的時(shí)候,也正是它走向衰落的開(kāi)始。在十九世紀后期,政黨實(shí)行黨魁統治,靠施予職位保持政黨的競爭力,導致在黨內和地方政府腐敗橫行。眾院發(fā)言人集中了控制立法的權力,憑自己的喜怒實(shí)行“單人統治”。參議員由各州議會(huì )選舉,因缺乏民主監督而逐漸墮落為金錢(qián)政治;參院成為腐敗政府的象征,被戲稱(chēng)為“百萬(wàn)富翁俱樂(lè )部”。 在這時(shí)期興起的進(jìn)步黨在清除政黨腐敗和國會(huì )的“沙皇統治”的同時(shí),也削弱了國會(huì )和政黨的領(lǐng)導力量。進(jìn)步黨聯(lián)合部分共和黨人攻擊眾院發(fā)言人坎農的統治地位,終于在1910年“摘去了沙皇的皇冠”,解除了發(fā)言人的大部分權力,把他的作用限制在協(xié)調國會(huì )討論等次要方面??刂票娫毫⒎ǔ绦虻囊巹t委員會(huì )不再包括發(fā)言人,并由全體議員選舉。同時(shí),兩黨成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì )(CommitteeonCommittees)選舉各委員會(huì )的主席和成員。
1911年,眾議院的權力中心從發(fā)言人暫時(shí)轉移到多數黨的決策會(huì )議(Caucus)。由決策會(huì )三分之二通過(guò)的決議約束所有黨員隨后在眾院的表決,違者將遭到黨紀懲罰。參院早已于1903年采納了類(lèi)似的“三分之二規則”,因而決策會(huì )同時(shí)在兩院成為立法主要戰場(chǎng)。但只有政黨在政府內高度團結的時(shí)代,這一機構才可能真正具備約束力。因此,在第一次大戰期間,決策會(huì )議就因民主黨的內部分裂而衰落。它在眾院僅存在了兩年。
在二十年代,國會(huì )進(jìn)入了“諸侯時(shí)代”(EraofBarons)。國會(huì )機構發(fā)生了專(zhuān)門(mén)化。眾院規模太大,必須分化成高度專(zhuān)門(mén)化的委員會(huì )和分會(huì )獨立進(jìn)行立法工作。參院人數較眾院少,專(zhuān)門(mén)化的壓力相對較小,但也逐漸復制了眾院的機構與規則,采納了委員會(huì )系統。
權力中心從多數黨的決策會(huì )議,分散到各個(gè)常務(wù)委員會(huì )主席身上。為了保證委員會(huì )事務(wù)不受未來(lái)的“沙皇”或“國王決策會(huì )議”的干涉,各委員會(huì )嚴格實(shí)行資歷規則(SeniorityRule):即由在國會(huì )任期最長(cháng)的委員擔任握有實(shí)權的委員會(huì )主席職位。這一自動(dòng)提升原則在兩院實(shí)行了半個(gè)世紀之久。主席和委員的任期都類(lèi)似終生制:除非退休、死亡或未能獲選,他們就一直擔任同樣的委員會(huì )職務(wù)。在諸委員會(huì )中,仍以“規則委員會(huì )”最為重要,由于它控制著(zhù)立法程序,主席幾乎可以窒息任何立法提案。共和黨規則委員會(huì )主席坎貝爾(Campbell)一度揚言說(shuō):“我即常委…提案就在我的口袋里呢,并且它將留在那兒”。只有在眾院三分之二多數的議員在“釋放申請”(DischargePetition)上簽名,被規則委員會(huì )扣壓的提案才有機會(huì )“重見(jiàn)天日”,從而受到眾院的討論與處理。委員會(huì )的獨立性和主席權力表明,政黨對近代國會(huì )的領(lǐng)導能力已大不如前。 (2)大眾政黨開(kāi)始衰落
進(jìn)步黨對美國的政黨體制也進(jìn)行了意義深遠的改革。在這個(gè)時(shí)期,聯(lián)邦在堅固的民主黨南部和同樣堅固的共和黨北部存在著(zhù)“兩個(gè)一黨制”。地方主義的兩黨體系不是為了提供競爭,而是為了消除競爭。地方政黨組織缺乏中央的統一領(lǐng)導,陳舊的政黨機構不能滿(mǎn)足現代工業(yè)社會(huì )的要求。另一方面,城市工人階級則尚未成熟,且受種族分裂影響,不能形成團結有效的獨立政黨。政黨競爭的消失引起選民的政治參予驟然下降,以致到本世紀二十年代,美國的選舉參予率只有現代西歐的三分之一到五分之二之間。因此,正是在現代工業(yè)化產(chǎn)生社會(huì )危機時(shí)期,美國的政黨開(kāi)始衰落。這和進(jìn)步黨同時(shí)從幾個(gè)方面削弱政黨發(fā)展有密切關(guān)系。
(3)總統成為行政總經(jīng)理
政黨與國會(huì )的衰落伴隨著(zhù)總統權力的興起。盡管進(jìn)步黨時(shí)期的總統尚不具備經(jīng)濟調控或領(lǐng)導國會(huì )的機構權力,他們個(gè)人已能對國會(huì )施加影響,并獲得了對內閣與行政機構的統一管轄。早在1908年,西奧多·羅斯??偨y就開(kāi)始獨立制訂政策,并向國會(huì )提出廣泛而強烈的建議。1912年,塔夫特總統首次向國會(huì )正式遞交立法草案,結果遭到普遍反對。但威爾遜總統于次年控制了政黨,加上國會(huì )在發(fā)言人失去權力后不存在獨立的領(lǐng)導力量,因此兩院普遍接受總統的立法領(lǐng)導。革命性的變化發(fā)生于1921年哈丁總統的任期內。在此之前,總統無(wú)須向國會(huì )提供年度財政政策,因而對整個(gè)政府缺乏全盤(pán)計劃;各內閣部門(mén)直接向國會(huì )申請撥款。第一次大戰給聯(lián)邦政府帶來(lái)了巨額開(kāi)支和預算赤字。為了提高政府效率,聯(lián)邦政府必須合理規劃預算與財政政策。這個(gè)任務(wù)主要落在了總統身上。1921年通過(guò)了“預算和會(huì )計法”,它要求總統為各行政部門(mén)提供統一的年度計劃;總統成為政策發(fā)起者和財政領(lǐng)導人,他必須每年負責制訂政府的財政計劃。同時(shí),國會(huì )建立了獨立于行政的總審計辦公室,以主管稽查。 如果把這個(gè)時(shí)期的國會(huì )比作公司的董事會(huì ),總統就好比總經(jīng)理。只是對于三權分立的政府,這個(gè)“總經(jīng)理”通常不能由“董事會(huì )”選舉或罷免?!岸聲?huì )”有責任授權、資助與監督“總經(jīng)理”的執行活動(dòng),并在必要時(shí)給“總經(jīng)理”委代更多的權力。
新政時(shí)期1933——1952
(1)總統權力的崛起
所有行政機構亦受到總統的統一領(lǐng)導。除了其司法功能之外,獨立行政機構亦被納入總統屬下的行政等級系統。1934年總統成立了全國緊急狀態(tài)委員會(huì ),所有行政機構的提案都必須經(jīng)過(guò)它的批準。1937年這個(gè)功能轉移到預算局(BudgetBureau),由它決定行政部門(mén)的提案是否符合總統計劃;如不符合,提案必須作出修改,否則即告取消。1939年的政府重組法成立了總統執行辦公室,下分五個(gè)部門(mén),其中包括預算局??偨y從原來(lái)的總執法官擴充為總行政官。
1945年,羅斯福政府提出了象征福利社會(huì )的第二人權法案??偨y建議聯(lián)邦政府必須“保障經(jīng)濟穩定、人人富足,和保障所有人在工業(yè)、商店、農場(chǎng)與礦山對有用和有償職業(yè)的權利”。1946年通過(guò)的“雇傭法”(EmploymentLawof1946)最終修改了這些激進(jìn)字眼,要求政府連續從事積極經(jīng)濟干預,以保證“最大程度的就業(yè)、生產(chǎn)和購買(mǎi)力”。這項法律為聯(lián)邦政府制訂了新的標準:現在聯(lián)邦政府負責為公民普遍福祉提供適當條件。政府的作用超越了十九世紀的利益代表功能;它必須為社會(huì )提供生產(chǎn)與服務(wù),并分配與傳遞福利。新的政府功能將在總統領(lǐng)導下完成;總統現在不但是行政總長(cháng)官,而且成為主要的經(jīng)濟穩定力量。從1921年的預算法到1946年的雇傭法,在七個(gè)主要政策領(lǐng)域:預算、經(jīng)濟、國家安全、人力資源、環(huán)境、住房和城市建設,總統成為立法領(lǐng)導者。 1946年雇傭法確立了總統對國會(huì )的領(lǐng)導能力,最終標志著(zhù)“國會(huì )政府”時(shí)代的結束。由于總統當時(shí)恰好是兩院多數黨的領(lǐng)導人,國會(huì )對“立法自殺”不存戒心,因而自愿放棄了傳統的立法功能,把大部分政策制訂任務(wù)委代給總統與行政機構。國會(huì )不再是立法的起源,而更象是總統提案的過(guò)濾器;它主要通過(guò)、修改或拒絕接受總統提案,并對行政機構進(jìn)行立法監督。 (2)“國會(huì )政府”的衰落
1946年的“立法重組法”從管轄、人事制度與民主程序上改革了委員會(huì )組織,把兩院委員會(huì )總數從81削減到34個(gè)。但在實(shí)際上,這項改革增強了現存委員會(huì )的規模、權力與獨立性。各委員會(huì )增添了助理人員,并使下屬分會(huì )數目迅速增至250多個(gè),因而國會(huì )的權力結構更為分散。威爾遜教授在十九世紀末就曾指出:“[國會(huì )]象一支沒(méi)有軍官的軍隊,缺乏共同思維--或即使具備思維,也沒(méi)有機制去改變它;它由一二十個(gè)委員會(huì )率領(lǐng)著(zhù),其成分必須保持固定不變,并且為數太多,也太欠缺相互聯(lián)系來(lái)與之抗衡”。這種描述同樣適用于二十世紀的國會(huì ),只是委員會(huì )數目更多,也更加獨立。
事實(shí)上,委員會(huì )的獨立性和委員會(huì )主席手中的權力,經(jīng)常成為阻礙多數黨實(shí)行新政策的手段。尤其是規則委員會(huì )主席可拒絕批準提案獲得國會(huì )的討論,使立法無(wú)疾而終。在新政時(shí)期,這種機制曾為共和黨提供便利,聯(lián)合南部民主黨的保守勢力提供便利來(lái)反對總統政策。例如1938年的工資與工時(shí)法案以二比一的多數通過(guò)了參院,并得到眾院勞動(dòng)委員會(huì )的贊許,可是規則委員會(huì )就是拒絕放行。最后,只是在眾院以218名議員的簽名獲得“釋放申請”之后,它才得到眾院討論,并以314對97票的壓倒優(yōu)勢獲得通過(guò)。1946年的“立法重組法”要求每個(gè)委員會(huì )定期舉行會(huì )議,并在會(huì )議上由全體委員會(huì )成員決定議程。在該法通過(guò)后,情況有所改觀(guān)。十年后,兩院中三分之二的委員會(huì )結束了主席的“單人統治”。但在另外三分之一的委員會(huì )內,主席仍然把持著(zhù)立法進(jìn)程,其中包括規則委員會(huì )。民主黨的史密斯在該委員會(huì )作了12年主席,卻從不定期開(kāi)會(huì )。1958年,他拒絕把“公民權利法案”交付眾院討論,竟在國會(huì )開(kāi)會(huì )期間回到自己的弗吉利亞農場(chǎng),消失得無(wú)影無(wú)蹤,使得該法案被拖延一年才獲通過(guò)。次年,只是在眾院的“釋放申請”簽名僅差10票時(shí),才由史密斯“主動(dòng)”釋放。由于禁止任何紀律處分,政黨首領(lǐng)對委員會(huì )主席無(wú)可奈何。在六十年代,即使頗負眾望的參院多數黨領(lǐng)導人約翰遜和眾院發(fā)言人雷伯恩也只有靠耐心說(shuō)服,唯恐激怒了“諸侯”。
因此,國會(huì )的制度化一方面導致在國會(huì )內部的權力分散;另一方面,國會(huì )實(shí)權職位的年齡要求不斷提高。在十九世紀,眾院發(fā)言人的平均任期是七年,領(lǐng)導人的平均年齡在30-40歲之間。到二十世紀,發(fā)言人的平均任期增長(cháng)到23年,領(lǐng)導人平均年齡則達到60-70歲。同時(shí),資歷規則鼓勵議員長(cháng)期連任,造成議員對職位戀戀不舍。從1900年到1957年,在眾院連任五屆以上的議員從總數的9%增加到45%,連任十屆以上的從總數的1%增長(cháng)到14%。這使得國會(huì )人員替換不勤,新血不能及時(shí)獲得補充。
資歷規則還阻礙了國會(huì )與行政部門(mén)在人員上的交流。行政部門(mén)和國會(huì )具有不同的代表基礎:議員多來(lái)自鄉間小鎮,且長(cháng)期居住本地,因而較少在全國范圍內流動(dòng);行政與企業(yè)代表則大半來(lái)自都市,且通過(guò)全國性政治組織的網(wǎng)絡(luò )晉升,因而幾乎與地方政治隔絕。因此,行政代表了全國性功能利益,國會(huì )則代表了地方性特殊利益。由于中途進(jìn)入國會(huì )意味著(zhù)仕途的重新開(kāi)始,內閣與行政部門(mén)的精英一般不愿意成為國會(huì )議員。國會(huì )在人員交流上的中斷增強了它的地方主義色彩,使它更缺乏處理現代經(jīng)濟產(chǎn)生的全國問(wèn)題所需要的經(jīng)驗。
國會(huì )的地方主義體現在議員的首要考慮:注重本地區的選民服務(wù)以獲得連任。由于眾議員是由地區選民選出,議員的中心任務(wù)是爭取使本地區盡可能多地獲得聯(lián)邦福利以取得選民的好感。因此,議員的個(gè)人興趣和國會(huì )的機構功能發(fā)生某種利益沖突。在一定程度上,議員是“通過(guò)反對國會(huì )來(lái)競選國會(huì )”:出于合理利益計算,議員首先考慮個(gè)人政績(jì),其次才從國會(huì )的角度去考慮國家問(wèn)題?;谶@個(gè)原因,議員的切身利益使他們對機制改革諱莫如深。議員個(gè)人希望委員會(huì )有更多的獨立性以增加個(gè)人影響,而維持分散的委員會(huì )和分會(huì )系統就等于維護了自己的個(gè)人權力。
在某種程度上,“國會(huì )政府”在二十世紀的命運似乎是在劫難逃。聯(lián)邦憲法造就的三權分立政府注定是個(gè)弱政府,政府分支之間的相互制約使之不能和諧與果斷地處理國內外危機。它有利于社會(huì )的既得利益,反對任何迅猛的變革。然而,二十世紀的經(jīng)濟與社會(huì )現實(shí)要求一個(gè)強大并能及時(shí)行動(dòng)的中央政府。結果,權力從立法機構轉移到執法機構。在二十世紀,“進(jìn)攻性精靈”已不是國會(huì ),而是總統與行政機構。與此同時(shí),國會(huì )的中心功能從立法轉移到行政監督;在1950-62年間,國會(huì )所作的調查超過(guò)了整個(gè)十九世紀國會(huì )所作調查數量。因此,和世界其他地方一樣,美國的議會(huì )也未能保持立法權力,國會(huì )的工作中心從制訂法律過(guò)渡到通過(guò)、修改或控制政府立法,并監督行政行為。為此,杭廷頓指出了國會(huì )政府在二十世紀的矛盾:“國會(huì )只有拒絕立法才能保持其獨立性,并且只有放棄其獨立性才能立法…如果國會(huì )制訂法律,它將從屬于總統;但如果它拒絕立法,它就將疏遠公眾輿論。國會(huì )能夠堅持其權力,或者通過(guò)法律;但它不能同時(shí)實(shí)現兩者”。
(3)“第四分支”:獨立行政機構的興起
新政在造就了一個(gè)“總統政府”的同時(shí),也造就了一個(gè)“行政政府”。立法權的重心不僅從國會(huì )轉移到總統身上,而且通過(guò)廣泛與抽象的委代法律,轉移到獨立的行政機構之上。從1933到1939年的短短幾年內,聯(lián)邦政府預算從46億美元增長(cháng)了近一倍,公民服務(wù)隊伍從1933年的57萬(wàn)增加到92萬(wàn)。龐大與獨立的行政機構如雨后春筍般建立起來(lái),并在國會(huì )、總統與法院之下,成為名副其實(shí)的聯(lián)邦政府的“第四分支”。這些第四分支雖然從屬并受制于具有憲法地位的立法、執法與司法權力,卻同時(shí)集三權于一身。因此,現代化職業(yè)官僚機構的興起,構成對傳統的三權分立教義的重要修正。
事實(shí)上,早在1813年,聯(lián)邦最高法院就承認執法機構可以被委代某些“準立法”和“準司法”功能。1822年,國會(huì )建立了第一個(gè)獨立行政機構,標志著(zhù)美國政府的實(shí)踐偏離了洛克關(guān)于議會(huì )的立法權力不可委代和孟德思鳩的絕對分權理論。1887年的州際貿易法創(chuàng )立了第一個(gè)現代形式的獨立機構:州際貿易委員會(huì )(ICC)。1913和1915年相繼建立的聯(lián)邦儲備委員會(huì )和聯(lián)邦交通委員會(huì )(FTC)也具有類(lèi)似性質(zhì)。新政一開(kāi)始就成立了三個(gè)權力廣泛的獨立機構:證券交易委員會(huì )(SEC)、聯(lián)邦通訊委員會(huì )(FCC)和全國勞工關(guān)系委員會(huì )(NLRB)。到現在為止,聯(lián)邦政府共有52個(gè)獨立行政機構,其中最重要的是所謂的“七大頭”:州際貿易、證券交易、聯(lián)邦交通、聯(lián)邦通訊、聯(lián)邦能源(FEC)、全國勞工關(guān)系和民航委員會(huì )(CAB,已被取消) 和內閣不同,這些獨立機構具有人事上的獨立性。雖然內閣也屬于行政機構,但他們在總統的賞悅下行使職權,并在原則上可被隨時(shí)解雇。獨立機構的最高階層則是由3-5人形成的執行委員會(huì );它們由總統提名,參院批準,并具有3-5年的固定任期,總統無(wú)故不得解雇。執行機構的成員一般由兩黨共同組成:在五名最高官員中,同屬一黨的成員通常不得超過(guò)三名。因此,獨立行政機構通常保持政治中立。
在委代法律所規定的范圍內,絕大多數獨立機構都有權制訂行政規章、確定私人或企業(yè)法人的行為是否違規、并作為起訴官指控違法行為。例如它們可以在權限范圍內決定是否頒發(fā)營(yíng)業(yè)執照、確定運輸與能源價(jià)格、調控私人企業(yè)從事經(jīng)濟活動(dòng)的行為、禁止不公平競爭或勞工行為。從1887年以后的一個(gè)世紀中,聯(lián)邦的67個(gè)政府單位先后制訂了7,500個(gè)調控規章,在數量上大大超過(guò)了國會(huì )立法。只要處于立法授權的范圍之內,這些行政規章就和立法具有同樣的法律效力,因而對美國公民的生活產(chǎn)生巨大影響。
新政顯著(zhù)擴充了獨立行政機構的權力范圍。路維在《自由主義的終結》一書(shū)指出,在新政以前,委代法律的名目具體而范圍狹隘,內容則限于禁止不當行為。在新政之后,委代法律變得籠統、抽象,致使行政機構具有廣泛的自由裁量權,且多要求行政機關(guān)制訂良好的行為規則。最典型的例子莫過(guò)于1935年的全國工業(yè)恢復法案,授權行政機構確定“公平競爭準則”。在該法案之下,羅斯福政府在其生效的一年半時(shí)間內建立了700多個(gè)規章,下達了一萬(wàn)多條行政命令與判決。憲法學(xué)權威考爾文(Corwin)教授把它稱(chēng)為“真正的立法巨物和新政的原始化身。它試圖從燙印衣褲到生產(chǎn)鋼鐵,橫括全美的整個(gè)企業(yè)結構。法律開(kāi)段就宣稱(chēng)‘龐大失業(yè)和工業(yè)失序’造成全國緊急狀態(tài),并給‘州際與國外貿易’帶來(lái)負擔,從而影響了‘公共福利’,并降低了‘美國人民的生活標準’”。行政法學(xué)專(zhuān)家施瓦茨教授指出:“所謂的公平競爭準則包含了對有關(guān)企業(yè)進(jìn)行全面調控的條款:工資、工時(shí)、價(jià)格、生產(chǎn)限額、競爭與其他企業(yè)活動(dòng)、廣告、銷(xiāo)售技術(shù)--這些和更多方面統統受到控制,并經(jīng)常到最為瑣碎的細節”。在1935年的巴拿馬煉油公司和謝克特家禽兩案中,這項法案終因委代缺乏合適標準、范圍過(guò)寬而被聯(lián)邦最高法院宣布違憲。但它們是法院宣布委代違憲的最后兩個(gè)案例:在1937年后,聯(lián)邦法院對聯(lián)邦政府的經(jīng)濟調控權力最終作出了讓步。此后,國會(huì )尚無(wú)一個(gè)法律因缺乏合適委代標準而被宣布違憲。 當然,行政權力并非不受立法與司法控制。如果公民權利受到行政機構的非法侵犯,公民總是可以上訴法院,要求它根據法律或規章宣布行政行為無(wú)效,并為所受損失獲得補償。國會(huì )可以修正立法,從而調整對行政的限制,甚至完全取消立法規定的行政機構。另外,國會(huì )的撥款委員會(huì )可以拒絕為行政機構提供資金,而總統屬下的管理與預算辦公室可以控制機構的預算。最后,1970年的立法重組法加強了國會(huì )委員會(huì )對相應行政機構的立法監督。行政機構必須定期報告或召開(kāi)聽(tīng)證會(huì ),答復委員的質(zhì)詢(xún)。委員會(huì )也可以舉行證實(shí)聽(tīng)證,以保證行政機關(guān)及時(shí)完成立法規定的任務(wù),并要求它答復公民提出的抱怨。盡管如此,由于行政事務(wù)龐多繁雜,行政機關(guān)不可能在所有方面都處于立法和司法的有效控制之下,因而經(jīng)常被戲稱(chēng)為“無(wú)頭的第四分支”。